为切实解决六盘水市公路项目建设过程中存在的问题，确保项目建设投资受控、质量优良和按期完工，根据市人民政府的安排，由市发改委牵头组织，市委督查室、市政府督查室、市交通局、水城公路管理局参与的调研组，以玉马、红威、英柏、柏火4条二级公路为重点，深入盘县、水城县等交通主管部门、乡镇和施工现场，采取召开座谈会、个别交谈、实地调查等方式，认真查找全市公路项目建设中存在的问题并分析原因。调研组还赴云南省曲靖市、四川省绵阳市等地，对他们的公路项目建设情况进行了考察学习。现将调研情况报告如下：

    一、全市公路项目建设的基本情况

    “十五”期间，六盘水市交通建设取得了较大成绩，全市公路交通固定资产完成投资48亿元(其中地方交通项目完成投资11亿元)，是“九五”期间(4.1亿元)的11.7倍，公路路况等级全面提高，到2005年底，公路通车里程达3500公里(其中二级公路311公里，三级公路515公里，四级公路945公里，省标公路1729公里)，油路里程由“九五”末的400公里增加至1000公里，实现了县县通油路、乡乡通公路(72%的乡镇通油路)、79.2%的行政村通公路，交通建设的发展，推动了六盘水市经济和社会的快速发展。

    与此同时，由于公路建设投入相对不足，导致设计标准偏低，建设质量受到影响，承载和抗灾能力弱，投入使用后，经不住水毁、重压，进入雨季经常四处塌方，中断交通，使用不久道路破损点多面广，颠簸难行，造成建成公路使用寿命较短，难以满足我市经济社会跨越式发展的需要。

    近两年六盘水市在建和拟开工的公路项目有：二级公路红威公路一期工程60.36公里、玉马公路60.73公里、英柏公路羊场至柏果段66.29公里；通乡油路野钟至花嘎公路、三岔口至大山公路、俄脚经都格至发耳公路等271公里；通村公路2443.2公里；通村油路（水泥路）试点142公里。

    从总体上看，项目实施都有一定进展，但由于征地拆迁难度大、资金紧张、施工组织不力等多方面的原因，致使公路项目建设进展缓慢，尤其是玉马路、红威路、柏火路等二级公路建设进展情况极不理想。因公路建设进展缓慢，不能按计划完工，而导致一批重大项目的设备、原料无法正常运输，严重影响了项目建设和正常生产，给国家和企业造成了经济损失，同时也增大了公路建设成本。今年六盘水市地方公路项目建设计划完成固定资产投资8.6亿元，前三季度仅完成3.8亿元，第四季度要完成4.8亿元，任务十分艰巨。

    二、公路项目建设中存在的问题及原因

    （一）协调服务工作不到位。项目建设是一项复杂的系统工程，涉及大量的协调服务工作。从六盘水市交通项目建设情况看，往往是交通主管部门一家在唱“独角戏”，其他相关部门缺乏主动参与服务的意识，行政资源整合不够，并没有真正形成一个良好的项目建设环境。主要原因：一是建设单位本身的协调工作不到位，有的甚至等、靠思想较重，工作缺乏主动性。二是有的职能部门“抓交通，促发展”的大局意识不强，主动服务意识较差，有的甚至存在推诿、故意拖延、刁难等，部门权力用到“恰到好处”。在项目建设中，沿线个别乡镇在征地拆迁，施工方与群众发生矛盾冲突，干扰施工等方面问题的解决中缺乏主动协调服务的意识，没有及时为项目建设排忧解难，工期被延长。三是炸药等火工材料购买手续办理复杂，程序繁琐，且价格昂贵。按规定施工方不能保管火工材料，每次只能按当日使用量购买，专营公司服务点比较少，又要有一定的量才运送，造成运送不及时，不能满足施工要求，对工程影响较大。影响最大的是通乡油路和通村公路建设。四是由于宣传工作不到位，有的群众对“要致富、先修路”的重要性认识不够，有的甚至恶意堵工等。因建设环境不好，使我市的交通项目建设受到了严重影响。

    （二）征地拆迁工作难度大。一是征地拆迁中存在拆迁标准低，不同项目在同一地点补偿标准不同，相同类型的项目在六盘水市各县区执行的补偿标准也不同等问题。按现行的《市人民政府关于印发六盘水市建设用地管理若干规定的通知》（市府发[2003]9号）文执行的补偿标准过低，给乡镇开展征地拆迁工作带来很大难度。从在建交通项目实施情况看，都不同程度地受到征地拆迁工作的困扰，如玉马公路执行的是市府发[2003]9号文件的补偿标准，由于玉舍煤业洗煤厂、格目底煤井和玉马公路同时上马，玉舍煤业洗煤厂和格目底煤井的征地拆迁标准比玉马公路高，存在价差，造成群众心理不平衡，给拆迁工作带来困难，到目前为止，在勺米乡仍有10栋房屋未拆迁。同是二级路在盘县境内的红威路执行的是盘南电厂的补偿标准，柏火路、英柏路执行的是镇胜高速公路的补偿标准，都比玉马路补偿标准高，征地拆迁难度小于玉马路。二是拆迁服务工作质量不一样，盘县负责筹资实施的英柏路，由于县委、政府高度重视，工程指挥部组织协调有力，县级有关部门和沿线乡镇各负其责密切配合，服务工作到位，征地拆迁和杆线、管线改造速度快，保证了项目的顺利建设。而由市负责实施的红威路、柏火路情况则大不一样，沿线乡镇在征地拆迁中协调配合力度明显低于本县实施的项目，服务工作也不到位，致使征地拆迁工作迟迟不能完成，工程建设难以全面推进，工期受到严重影响。如柏火线在柏果境内，因镇政府未采取切实措施解决拆迁问题，导致无法施工；红威路征拆工作虽已基本得以解决，但因部分征拆工作进展缓慢拖延了工期，其中两堵岩隧道工程工期延误长达7个月之久。三是交通项目建设中普遍存在项目红线内的电信、移动、联通、供电等部门的杆线拆迁速度缓慢，严重影响着项目施工，制约着工程进展。由于市府发[2003]9号文件中对通信和电力等设施的拆迁补偿标准没有明确，在拆迁中被拆迁单位要价高，业主单位出价低，双方谈判难以达成一致，拆迁工作久拖不决，有的虽经地方政府协调达成协议，但被拆迁单位也是拖延实施。如今年动工的柏火公路和俄脚经都格至发耳公路红线内的电力、电线杆线以及矿区管线等拆迁工程，虽然被拆迁单位答应拆迁，但却迟迟未动，致使很多施工路段只有施工点没有施工面，机械无法作业，大面积施工难以铺开，施工工效甚微，严重制约着项目建设的进展速度，其中柏火线尤为突出。

    （三）建设资金缺口较大。一是二级公路资金未落实就开工建设，造成资金跟不上，影响工程进度。六盘水市在建的二级公路基本上都是运煤公路，是重大工程的配套项目，为保证重大工程能顺利实施，公路项目在建设资金未完全落实的情况下就先行动工，如红威公路和玉马公路，先用项目资本金启动工程，边建设边贷款，由于贷款均未落实，建设资金迟迟不能到位，严重影响了工程进度。从这次调研的情况看，因资金原因，玉马路基本处于停工状态，红威路受设计变更、桥隧工程量增大等其他因素的影响，即使资金立即到位，年内完成的难度仍然较大。二是通乡油路和通村公路建设资金虽然落实了，但由于资金到位缓慢，不能保证工程进度的需要，如:2006年开工建设的野钟至花嘎、三岔口至大山、俄脚经都格至发耳三条通乡油路，总投资11605万元，其中国家补助6160万元，到今年6月底国家补助资金仅到位1960万元;已竣工的红果至西冲公路市级配套资金尚差180万元；花嘎至大坪地公路市级配套资金尚差125万元；已竣工的水塘至乐民公路盘县配套资金尚差196万元。

    玉马和红威公路贷款资金难以落实的主要原因：一是受国家宏观调控政策的影响，银行“银根”紧缩，商业银行停止对二级公路的贷款，使贷款协调难度加大。二是项目前期工作不充分，如土地、环保、水保等手续不完善，贷款审批进程难以加快，错过了好的贷款时机。三是项目资本金不足，不能满足贷款必备条件，导致贷款无法办理，如玉马公路调整概算后需资本金15680万元，原有9000万元，需新增资本金6680万元，贵州省公路工程总公司愿新增资1680万元，现缺口5000万元，只有补足资本金，才能落实贷款。

    （四）项目前期工作不扎实。由于项目的前期工作深度不够，没有全面开展相应的地质勘探工作，使得施工图设计不能完全满足施工需要，项目在施工中由于地质、设计缺陷等原因发生多处设计变更，既严重影响工期，又造成超概。在建的玉马、红威、英柏、柏火4条二级公路都存在大量设计变更的现象，其中红威路变更达150多处。前期工作不扎实是导致设计变更多的主要原因，一是设计费用较低，费用不足使设计前必要的地勘工作较为粗糙。二是交通项目往往先定投资后设计，设计方只能在投资范围内搞设计，往往是采取能省则省，不能省也想办法省，以满足投资要求，给工程的安全性、科学性留下隐患，为设计变更留下大量伏笔。如，不考虑地质原因，应该有护坡的不设计护坡，应该有挡墙的不设计挡墙，导致实际施工中必需变更设计。三是设计审查把关不严，由于设计评审时投入的时间和精力有限，难以发现设计中存在的缺陷，给后期施工留下了隐患。四是有的业主对设计变更控制不严，预防监督措施落实不到位，一些施工单位为谋取投资利益回报，存在恶意变更现象。由于设计变更的大量存在，而严重影响工程的建设速度和导致投资失控。一方面由于业主单位协调跟踪不到位；另一方面由于设计单位服务意识不强，服务工作不到位，设计变更图迟迟出不来，部分施工点被迫停工，有的甚至停工达一个多月，尤其是一些关键性、控制性工程，工期受到长时间的延误。同时由于大量设计变更的存在，导致很多项目严重超概。

    （五）施工组织管理不科学。一是由于建设资金到位不及时、征地拆迁未全部落实、杆线拆迁未完成等因素致使施工无法正常进行，使得建设进度缓慢。二是在改造公路过程中，施工单位保畅不力。在建的公路基本上都沿老线修建，特别是在建的四条二级公路沿线车流量大、超载超限运输车辆多，对工程施工造成较大影响。同时由于施工单位保畅措施不到位，项目业主监督管理不力，致使保畅困难，经常发生严重的堵车现象，有的路段近于瘫痪，严重影响着我市经济建设。如玉马路的停工，使老路基本处于瘫痪状态，格目底煤矿的项目设备和材料无法运输进场，严重地影响了项目建设；红威路红响段经常堵车，影响了盘南电厂的电煤供应，盘南电厂日均需煤2.5万吨，但现在只能供应1.2万吨，远远不能满足新增生产能力的需要；英柏路、柏火路也因经常堵车，影响了盘县电厂的电煤供应，使盘县电厂长期处于饥饿状态，造成产能闲置。三是有的项目虽具备正常施工条件，由于业主监督管理不力，施工单位组织管理科学性不强，没有合理有效的组织人力、物力，提高生产能力来抢抓工期。四是在通乡油路和县际公路建设中由于工程造价低，质量要求高，利润空间小，一流队伍不愿做，二流队伍中标后，为了节省成本不愿投入足够机械设备和技术力量，或直接将工程转包给“包工头”，由民工实施，导致工程质量差，工期拖延时间长。

    三、加快六盘水市公路项目建设的对策建议

    针对调研中发现的主要问题和考察学习到的外地经验，结合六盘水市实际，提出如下建议：

    （一）加强领导，明确责任，建立一个组织协调有力，服务工作到位、监督管理高效的公路项目建设工作机制，积极为公路建设创造良好的建设环境条件。一是六盘水市应成立公路建设协调领导小组，由市政府主要领导任组长，分管副市长和市委、市人大、市政府有关领导任副组长，涉及公路建设的国土、财政、环保、规划、建设、水利、林业、公安、以及通信和电力等相关部门的主要负责人为成员，下设办公室在市交通局，具体负责所有公路项目建设的协调服务，积极改善建设环境。二是建立公路项目“绿色通道”，在项目前期工作中，充分调动部门积极性，项目的地质灾害评估、环境影响评估、土地审批、水土保持、矿产压覆等行业手续，由政府与有关部门签订责任状，纳入目标考核，明确相关部门承担并限时办结，市委、市政府两办督查室负责全程跟踪督查，确保责任制的落实。这样既可减少办事环节和加快前期工作进度，又能让业主安心抓建设。三是对二级以上公路项目的实施，应成立指挥部，由市领导担任指挥长，由项目业主单位负责人任常务副指挥长，从市公路建设协调领导小组成员单位中抽人履行本部门职责参与指挥部的协调服务工作，及时解决项目建设中需要协调解决的问题，切实为项目建设创造良好的建设环境；从交通建设部门抽调一批业务精、有管理能力、作风硬的专业人员到指挥部工作，负责对各施工路段进行全过程、全方位、全天候的监督管理，同时指挥部应对碎石、钢筋、水泥、沥青等材料实行统一招标采购，保证工程材料质量，降低工程造价。为确保“工程优质、干部优秀”，指挥部应制定一整套严密有效的管理制度，以制度保质量，保投资控制、保工期、保干部廉洁。四是指挥部应成立保畅机构，建立交警、路政、业主、施工单位四方联动保畅机制，交警要在现场管制交通，防止病险车辆进入；路政要加大治超力度；业主要在施工路段设置交通标牌，进行路面巡查；施工方要及时修补破损路面，保证车辆通行。五是请人大、政协加强对二级公路项目建设情况的监督。

    （二）凡二级以上公路项目均由所在区县政府负责征地搬迁工作，项目业主专心组织施工管理，确保工程又好又快建成投入使用，发挥项目应有的功能作用。

    （三）深化投资体制改革，形成新的公路交通建设投融资体制平台，激发投融资的自我发展能力，解决六盘水市公路交通投资不足的问题。由于六盘水地处山区，工矿区较多，车流量大，超载超限运输情况严重，国家、省对地方公路建设虽然投入很大，但对建好地方公路而言，还需要市县挤出资金加大投入。在六盘水市修建公路投资大，车流量小，客观上单靠贷款修路、收费还贷效益不好，只有多元化筹集公路建设资金。为此，我们认为，一是积极争取国家和省对我市公路建设的支持，针对六盘水市工矿区较多的实际，提高对六盘水市通乡油路和通村公路建设的补助标准，以提高道路建设质量，确保道路持久通畅。二是可遵照《中华人民共和国公路法》，按照现代企业制度的框架，在市路桥公司的基础上组建市公路开发投资公司，采取市场化运作方式，为公路建设融资搭建一个平台，负责全市公路项目的运作、建设资金的筹集。三是加大宣传力度，让要想富、先修路，经济要发展，交通要先行，交通建设是发展经济的桥梁和交通引领经济发展的理念深入社会、深入人心，积极引进民间资本，鼓励企业和群众捐资修路。四是出台相关优惠政策，为地方公路建设大开绿灯，采用BT、BOT、总承包等方式，积极利用社会资金用于地方公路建设，如对中等投资规模的公路就可采取BT方式进行建设，既可缓解政府筹资困难，又可加快公路建设进度。

    （四）市政府应出台新的征地拆迁标准，同时引进中介评估机构对征地拆迁补偿有争议的进行评估，以提高征地拆迁工作的可操作性。一是应统一标准，本着“以人为本”的原则，尽可能让政府少出钱，同时让被拆迁的老百姓能妥善安置，对征地拆迁中争议比较大的土地和房屋，引进中介机构进行评估，既不让政府吃亏，也不让拆迁户漫天要价。二是沿线各乡镇要以征地拆迁为契机，结合新农村建设，改善被拆迁农户的生产生活条件，营造一个良好的拆迁环境。三是应明确征地拆迁的丈量、计量工作由项目业主负责，并将征地拆迁费用打入建设成本，具体工作由县区政府负责，并纳入目标考核。四是将通信、电力等杆线拆迁补偿在新的征地拆迁补偿标准中予以明确，便于执行。

    （五）公路建设要超前规划，项目实施要量力而行。一是资金未落实的项目不要开工，以免形成半拉子工程，造成投资损失。二是要根据财力选择公路等级，但对不同等级的路都要控制建设标准，为今后的发展留足空间，为未来公路改造打下基础，避免投资浪费。三是整合财力，加大投入，提高公路建设质量标准，以保证公路的耐用持久畅通，避免出现今年完工、明年坏，造成投资的巨大浪费。四是要加大科技创新和引进外来先进技术的力度，以科技进步保证工程质量。

    （六）加强项目前期工作力度，把项目的初步设计和施工图设计做深、做透。一是前期工作中不要以投资定规模；二是在初步设计阶段，加强地质勘探工作，设计出来后要组织专家组实地踏勘，根据实际情况反复核计，进行设计优化，确保设计的科学性、合理性、经济性；三是在线型的走向上，设计既要考虑起点到终点的长短距离，又要考虑公路对沿线经济的带动作用，使公路建成后能更好的产生经济和社会效益。

    （七）公路项目招标中，项目业主要严把资质审查关，杜绝劣质队伍入围；公路项目建设中业主要对中标队伍实行严格的保证金制度，严禁层层转包，加强对施工合同的管理，加强施工现场监管，督促施工单位按合同科学合理的组织施工，按招标承诺投入机械设备和技术人员，以确保工程保质、提前或按时完工，同时项目业主还要加强对监理单位的监督，以防止施工单位与监理相勾结，损害项目业主利益。

    （八）要进一步加强对公路建设项目的监管力度，各级财政部门要积极筹措资金，确保项目配套资金的及时足额拨付，为项目建设提供资金保障，审计、财政部门要加强对资金管理使用情况的监督；行业主管部门要加强项目的监督和管理，确保“四制”和“三控制”得到有效落实；发改部门要加大项目稽察工作力度，严肃查处和纠正项目建设中的违法违规行为；纪检监察机关要加强对项目建设的廉政监督，采取积极预防措施，切实防范腐败行为的产生，确保工程优质、干部优秀。

    （九）建立奖惩激励机制。对相关部门在履行职责过程中，协调服务和管理不到位，未按责任目标要求完成工作，影响项目建设进度的；项目业主组织管理不到位，造成项目建设质量低、投资严重超概、未按期完工的，应追究有关直接责任人和责任单位主要负责人的责任，对责任人可以采取纪律告诫、组织处理等措施。对认真履行职责、积极按时完成责任目标的单位，特别是为项目的质量高、投资省、工期快等作出积极贡献的，应给予表彰奖励，真正做到奖勤罚懒。

    （十）对炸药等火工材料供应不足，不能及时满足公路建设需要，以及价格昂贵的问题，应由市公安局负责协调服务解决，以确保公路建设不受影响。