一、基本案情

贵州织金戴家田煤矿是贵州省织纳矿区纳金区总体规划新建矿井之一，项目单位为毕节中诚能源有限公司，项目建设地点为毕节市织金县八步镇境内，2013年国家能源局同意按180万吨／年规划建设规模开展前期工作。2018年国家能源局以《国家能源局综合司关于贵州织纳矿区戴家田煤矿调整建设方案有关事宜的复函》（国能综函煤炭〔2018〕558号）文同意将矿区规划建设规模调整为90万吨／年。按照《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）关于“国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上煤炭开发项目由国务院行业管理部门核准，其中新增年生产能力500万吨及以上的项目由国务院投资主管部门核准并报国务院备案；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府核准”和《政府核准的投资项目目录（贵州省2017年本）》关于“国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上煤炭开发项目报国务院行业管理部门核准，其中新增年生产能力500万吨及以上的项目报国务院投资主管部门核准并报国务院备案；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目由省政府投资主管部门核准；一般煤炭开发项目由省政府行业管理部门核准。国家规定禁止建设或列入淘汰退出范围的项目，不得核准”之规定，省发展改革委依法受理了该项目申请。

2019年1月21日，毕节中诚能源有限公司向织金县发改委报送《戴家田矿井及选煤厂项目申请报告》，报告就项目概况，发展规划、产业政策、行业准入、资源和外部条件、安全生产主要影响因素和安全生产措施进行了分析，提出了资源开发综合利用、节能、招投标方案，进行了投资估算并对项目经济效益进行了评价。报告随附相关支撑材料。

省发展改革委托中国国际工程咨询有限公司就戴家田煤矿项目进行评估，中国国际工程咨询有限公司组织专家进行了评估，评估后，编制单位根据专家意见修改补充后，形成《中国国际工程咨询有限公司关于毕节中城能源有限责任公司戴家田煤矿项目申请报告的评估报告》报省发展改革委。

省发展改革委进行研究后，向省能源局、省煤监局、省自然资源厅书面征求意见，并就支撑性文件办理情况作了说明。省能源局回函：原则同意通过核准。省自然资源厅回函：该项目可不办理用地预审和规划选址意见书；已明确探矿权人、勘查面积和有效期。省煤矿安全监察局回函：戴家田煤矿开采安全条件基本查清、主要灾害类类型已明确，建设单位具有相应灾害类型煤矿安全管理经验和业绩，建设项目符合《煤矿建设项目安全核准基本要求》相关规定，同意戴家田煤矿按规定开展下步相关建设许可手续办理工作。

根据《贵州省发展和改革委员会重大决策程序暂行规定》省发展改革委召开主任办公会，就戴家田煤矿项目议定：原则同意关于戴家田煤矿有关情况的汇报，根据会议意见按程序核准。

二、处理结果

省发展改革委作出《省发展改革委关于织纳矿区织金区戴家田煤矿项目核准的批复》（黔发改能源〔2019〕387）：（一）同意实施煤炭产能置换，建设织纳矿区织金区戴家田煤矿项目。项目建设地点为毕节中城能源有限责任公司。（二）项目建设地点位于毕节市织金县八步镇境内。（三）项目建设规模为90万吨／年。（四）项目总投资13.42亿元（不含矿业权费用），其中，资本金约4.03亿元，点总投资30％。（五）项目单位要从严控制建设用地规模，采取节能措施，各项能耗指标必须达到规定标准。（六）项目建设要认真落实环境保护措施，严格执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工同时投入使用的“三同时”制度；要进一步加强资源综合利用。（七）项目单位要严格遵守安全生产有关法律法规和规程规范，落实安全生产主体责任。（八）项目单位要严格执行国家有关招标投标的规定，项目招标方式为公开招标，招标组织形式为委托招标。（九）项目单位要做好项目建设生产过程中征地、搬迁、生态保护等工作，妥善处理好项目建设与外部环境的关系，有效预防和化解可能产生的社会风险。（十）核准项目的相关支持文件主要有项目单位以国有土地出让方式取得的土地使用权证。　（十一）煤矿按90万吨／年进行生产能力登记公告，不得超能力生产。

三、案情解析

（一）案情分析

本案为规划建设规模调整后依程序报批的行政许可案例。建设规模由180万吨／年调整为90万吨／年后，项目单位报送了项目申请报告，该报告从十三个方面对项目进行了分析论证，针对发展规划、产业政策及行业准入、项目资源外部条件、资源开发综合利用、节能方案、项目社会经济费用效益、行业影响、区域影响、社会影响、社会风险及对策等外部影响进行分析。除上述内容外，还随附了比较充分的资料，如已开展前期工作的复函，《土地使用证》，省国土厅探矿权准予新立登记通知，矿产资源量评审备案文件，水利厅水资源论证报告书批复，县维稳办有关项目社会稳定风险评估报告审查的意见，省发改委、省能源局的项目产能转换方案批复等。

省发展改革委依据《国务院关于投资体制改革的决定》［国发（2004）20号］、《企业投资项目核准和备案管理条例》［国务院令第673号（2016）］、《企业投资项目核准和备案管理办法》［国家发改委令2号（2017）］等规定的范围和程序，对《戴家田矿井及选煤厂项目申请报告》进行了审查，并作出《省发展改革委关于织纳矿区织金区戴家田煤矿项目核准的批复》（黔发改能源〔2019〕387）。

（二）法律适用

1．申报资料要件及受理。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》［国务院令第673号（2016）］“第六条　企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：（一）企业基本情况；（二）项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；（三）项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；（四）项目对经济和社会的影响分析。企业应当对项目申请书内容的真实性负责。法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件”的相关规定，项目单位提交了《戴家田矿井及选煤厂项目申请报告》，报告内容如前。根据《政府核准投资项目管理办法》第二十二条“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（二）国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；（三）法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。”的规定，项目建设单位提供了《土地使用证》，　省国土厅探矿权准予新立登记通知，矿产资源量评审备案文件，水利厅水资源论证报告书批复，县维稳办有关项目社会稳定风险评估报告审查的意见，省发改委省能源局的项目产能转换方案批复等相关资料。省发展改革委依据《企业投资项目核准和备案管理办法》［国家发改委令2号（2017）］）“第二十五条　　项目申报资料齐全、符合法定形式的，项目核准机关应当受理”的规定受理该审请。

2．审查。省发展改革委根据《国务院关于投资体制改革的决定》［国发（2004）20号］关于“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准”和《企业投资项目核准和备案管理条例》［国务院令第673号（2016）］第九条关于“核准机关应当从下列方面对项目进行审查：（一）是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；（二）是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策；（三）是否合理开发并有效利用资源；（四）是否对重大公共利益产生不利影响”的规定，省发展改革委对拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益，防止出现垄断等方面进行了审查。

3．征求相关部门意见。省发展改革委根据《企业投资项目核准和备案管理条例》［国务院令第673号（2016）］第九条第二款“项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见，被征求意见单位应当及时书面回复”的规定，向省国土厅、省能源局、省煤矿安全监察局等相关部门书面征求意见了意见。

4．核准。省发展改革委根据《企业投资项目核准和备案管理条例》［国务院令第673号（2016）］第十条第二款“核准机关对项目予以核准的，应当向企业出具核准文件；不予核准的，应当书面通知企业并说明理由”的规定，依法作出了核准戴家田煤矿建设项目的行政许可决定。

（三）执法易错点分析

1．区分项目性质进行执法。根据《国务院关于投资体制改革的决定》［国发（2004）20号］关于“彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”和《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）》《政府核准的投资项目目录（贵州省2017年本）》的规定，上述煤矿项目应实行核准制，而非按审批制的程序和条件进行审查。

2．防止非法干预企业的投资自主权。根据《国务院关于投资体制改革的决定》《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益，防止出现垄断等方面进行审查，《决定》和《办法》未规定的事项不得进行审查，做到权责法定，于法有据。

3．避免擅自增减审查条件。《政府核准投资项目管理办法》第二十二条规定：“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（二）国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；（三）法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续”。在审查时，应当严格按照国家法律法规的规定要求申请人补齐应附具的材料，同时应当严格遵守本条规定，对于国家法律法规没有规定应附具的材料和法律、行政法规没有规定需要办理的“手续”，不得违法要求申请人提供。